如果说行政体制改革涉及到上层建筑领域、特别是政治体制中一些相关的基本理论的话，那么，作为行政体制改革的重要组成部分，机构改革在操作上还涉及到与经济体制联系最为密切的政府架构、职能、管理模式、管理行为等诸多理论与实际问题。从目前我国政府管理和运行的实际状况看，适应市场经济要求的机构改革，至少有三个带有根本性的理论问题值得我们认真研究。
长期以来，我们在强调政府管理的统一性时，往往把政府机构的上下对口也作为一个先决条件。这是导致各级政府规模普遍较大、人员臃肿的一个重要原因。事实上，政府管理的统一性，主要是指领导、政策、规范、管理方式、管理程序的统一性，以及与此相联系的管理活动的规范性。至于各级政府机构的具体设置，除少数基本的以外，主要取决于该级政府在行政体系中所担负的职责，以及本地区经济社会发展的实际状况等。用统一性简单地要求政府机构设置上下对口，是计划经济体制直接管理的产物。
我认为，在市场经济条件下，政府机构改革，不仅不能用统一性强调上下机构对口，而且要积极地调整中央与地方各级政府之间的规模结构，使政府间保持一种适度的、规模结构合理的政府架构。之所以强调这一点，不仅在于保持政府间合理规模对政府管理本身有着重要影响，而且直接关系到机构改革的整体思路。其具体理由是：
第一，在决定一级政府的规模方面，管理社会、经济的部门，特别是与经济直接相关的部门，往往是矛盾的焦点，尽管其他部门也存在解决内设机构臃肿、人浮于事的问题，但更容易导致机构膨胀、职能交叉的，却在这个领域。
第二，在市场经济条件下，政府的职能特别是经济职能、管理方式等，都发生了重大变化，中央与地方各级政府承担的管理职责也发生了一定变化。比如，中央政府担负着整个国民经济的宏观调控职责，省级政府担负区域性调控职责，至于县及县以下的政府基本不承担宏观调控职责。因此，按照各级政府所承担的具体经济职责和事权划分原则，调整社会经济部门的设置，进而调整政府的纵向规模结构，就成为一个十分重要的任务。按照市场经济的要求，政府机构改革的首要任务，是确定各级政府的合理规模，以及实现政府间规模结构的优化。
在前些年的机构改革中，我们很少考虑政府规模与行政资源供给能力之间的关系。这里所说的行政资源，是指政府行政中支出的各种资源的总和，一般主要指政府的行政事业费支出。我们在确定一个政府的具体规模时，除了考虑这个政府所承担的社会职责、管辖的地域面积、人口等因素外，对该地区的财政供给能力与政府的行政事业费支出之间很少有刚性的指标。更重要的是，对于行政管理费支出在财政收入中的比例，也缺少具体规定，使许多地方的财政实际上变成了“吃饭财政”，甚至连党政机关、事业单位的工资也不能及时兑现。至于对省和地区级政府管理机构的设置，只是提出一些原则性的数量要求，并没有实施分类制度。
之所以强调政府规模与行政资源供给能力的某种刚性关系至少有以下几方面理由：
第一，政府的各种行政支出，只能从财政收入中支付，在一般情况下，政府的规模不能超越财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能阻碍这个地区的社会经济发展与进步。
第二，我国幅员辽阔，地区间经济社会发展极不平衡。因此，全面制定包括与财政供给能力等多项社会经济指标在内的分类标准，使其与政府规模之间建立某种制约关系并使之法定化，对保证机构改革的成功有重要的指导意义。
第三，对那些经济社会相对落后的地区，在政府规模的确定上，可以制定一些特殊的弹性政策，鼓励其加快发展的步伐，提高行政资源的供给能力，例如，允许一些经济欠发达的地方，随着财政供给能力的提高，保留政府规模适度扩大的自主权等。
第四，对于经济社会较发达的地区，也不能因有较强的行政资源供给能力，就任其政府规模扩张，而是要制定最高限额予以遏制。从市场经济发展的要求看，加强对社会经济的管理，主要是大力培育和发展社会中介组织，使其成为政府与社会之间的桥梁和纽带。控制政府规模的膨胀，就意味着可以节省一定的财政支出；而财政支出减少了，人民的税赋也就可以相对较轻，政府可以获得更大的支持。可见，控制政府规模的直接受益者，是广大人民群众，这与马克思所设想的“廉价政府”，以及我们所遵循的为人民服务宗旨完全一致。
市场经济的发展在一定程度上会加速利益群体的分化，导致多元利益主体格局的形成。政府在社会利益分配中承担的重要职责，就是通过政策制定实行价值的权威性分配，使社会利益在不同的利益主体之间保持相对的平衡。而这种平衡，往往又是社会良性发展的重要条件。
目前我国政府管理中遇到的一个突出问题是，在多元利益主体中，政府是否也是一个特殊的多元利益主体之一。因为按照人们的一般理解，政府是最具权威的公共组织，是整个社会公共利益的代表者。如果说政府有自身的特殊利益，那就是代表统治阶级的政治经济利益，履行着作为阶级统治的职责。很显然，我们所说的政府在市场经济条件下是否具有特殊利益，并不是在这个意义上提出的，而主要是指政府在代表公众利益的同时，是否要有自身特殊的经济利益。
这个问题之所以必须提出来讨论，一方面在于它与政府的管理方式、行为方式密切相关，另一方面也与我们是否有信心、有能力通过政府机构改革，从根本上解决这一问题有关。从它与政府的管理方式、行为方式的关系来看，政府应不应该具有这种特殊的经济利益和有没有这种特殊的经济利益，都会直接影响到政府机关及其公职人员的管理方式和管理行为。比如，如果允许政府各部门在履行管理职责时，运用行政权过多地收取各种管理费用，或通过行使审批权获得某种潜在利益，并与本部门收入状况、个人利益直接发生某种联系，那么就会助长行政机关、公职人员谋取更多收费项目、数量，获取更多审批权力的冲动欲，甚至把本该属于无偿服务的项目也变为有偿服务的项目，本该不属于审批或不属于本部门审批的事项，也要硬性纳入审批的范围，其后果，必然导致政府管理方式和管理行为的扭曲。
从我们是否有信心、有能力通过政府机构改革解决这一问题来看，首要的是要对政府应不应该具有自身的特殊经济利益本身达成共识。如果认为在市场经济条件下，政府在代表公共利益的同时，还可以有自己的特殊经济利益，那只是对上述现象如何有序地规范管理的问题，政府对不同政府部门间的收入差距也可以不必花更多的精力予以协调、解决，甚至允许政府各部门通过自收自支弥补财政经费的不足。如果认为政府除了代表公共利益之外，不能有自身特殊的经济利益，更不能通过部门的行政性收费，补贴自身的财政不足或者与部门、个人收入挂钩，那么政府就必须承担起平抑政府机关各部门收入差距的职责，以及为各部门提供足够的财力保障。很显然，政府机构改革的顺利推进，首先有赖于在这二者之间作出正确的选择。
在笔者看来，我国前些年的政府机构改革之所以未能有效地解决某些深层次问题，某种意义上说，与我们陷入上述二者之间的两难选择有关。因为从理论上说，政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益，肯定是难以成立的。但我国的实际情况是，在新旧体制转轨过程中，许多政府机关事实上默认了自身特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使政府内部的不同部门收入差距迅速拉开。而这种差距效应，会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。在政府机构过于庞大、人员臃肿，而政府难以提供足够财政支持的情况下，当利益驱动使愈演愈烈的部门、行业不正之风很难有效遏制时，都可能影响到政府作出果断选择的决心。由此不难看出，对于市场经济条件下政府非正当利益行为的有效控制，不仅成为机构改革的一个重要目标，而且也是实现政府职能转变，确立正确的管理方式、行为方式的基本前提。
（作者单位：国家行政学院）
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